ILUSTRASI. Petugas mengamati pergerakan pasar uang dan obligasi di BRI Dealing Room, Jakarta. | Republika/Prayogi

Dialektika

RUU PPSK dan Stabilitas Sektor Keuangan

RUU PPSK juga masih lemah dalam upaya pembatasan kegiatan bank dan lembaga keuangan.

OLEH YUSUF WIBISONODirektur IDEAS

Rancangan Undang-Undang tentang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (RUU PPSK) resmi masuk RUU prioritas dalam program legislasi nasional (Prolegnas) 2023 seiring pengesahan rancangan omnibus law sektor keuangan ini dalam rapat paripurna DPR pada 20 September 2022 yang lalu. RUU ini sangat penting bagi Indonesia yang peran sektor keuangan-nya masih minim, baik perbankan maupun non perbankan.

Krisis finansial yang terjadi secara masif dan persisten di banyak negara, dan kini sejak krisis global 2007-2008 telah menjadi reguler, memberi pelajaran penting bahwa krisis bersifat sistemik dan diproduksi secara inherent di dalam sistem finansial itu sendiri. Prudent regulation mengalami kegagalan secara sistematis di banyak negara.

Seluruh kerangka regulasi dan kelembagaan sistem keuangan global yang lengkap dan komprehensif, dari regulator hingga lembaga pemeringkat, tetap gagal memprediksi dan mencegah terjadinya krisis. Hyman Minsky (1982) sejak lama telah mengidentifikasi dalam “the financial instability hypothesis” bahwa capitalist economies inherently unstable karena sistem keuangan inherently unstable.

photo
ILUSTRASI. Petugas mengamati pergerakan pasar uang dan obligasi di BRI Dealing Room, Jakarta. - (Republika/Prayogi)

Supply of credit bersifat pro-cyclical, yaitu meningkat di saat ekonomi membaik dan menurun saat ekonomi memburuk, menjadi penyebab utama yang membawa pada financial fragility dan meningkatkan peluang krisis di masa depan.

Kemampuan lembaga keuangan, terutama bank, untuk menciptakan uang hampir seluruhnya didapat dari dana penabung. Semakin besar kredit yang diciptakan dari tabungan, semakin besar keuntungan, tapi semakin besar pula ”leverage” dan risiko yang dihadapi bank. Perusahaan atau individu yang mendapatkan kredit dari bank seringkali juga melakukan leverage.

Kegagalan nasabah peminjam (kredit macet) yang signifikan akan memicu bank mengalami gagal bayar ke penabung. Dengan transaksi keuangan yang saling terkoneksi, kegagalan satu bank akan membawa dampak ikutan ke bank lain. Dalam situasi krisis, hal ini akan memicu penarikan dana besar-besaran oleh penabung (bank run), sehingga sektor perbankan akan runtuh dalam sekejap, sekaligus menghancurkan kredit yang mereka ciptakan.

 
Kegagalan nasabah peminjam (kredit macet) yang signifikan akan memicu bank mengalami gagal bayar ke penabung.
 
 

Sistem pembiayaan utang berbasis bunga memiliki “endogenous instability”, dengan siklus tiga fase yang dilaluinya: hedge finance, speculative finance dan ponzi finance. Hedged finance terjadi ketika arus kas perusahaan masih lebih besar dari pembayaran beban utang, baik bunga maupun pokoknya.

Speculative finance adalah kondisi arus kas perusahaan yang hanya cukup untuk membayar beban bunga utang namun tidak memadai untuk menurunkan pokok utang. Dan ponzi finance adalah kondisi di mana arus kas perusahaan sekadar untuk membayar bunga utang pun tidak mencukupi.

Untuk bertahan, perusahaan seperti ini harus membuat utang baru sepanjang waktu, strategi piramida sering menjadi pola dominan: membayar kewajiban saat ini dari kontribusi investor baru tanpa pernah memproduksi nilai tambah apapun. “Endogenous instability”, dengan siklus hedge finance, speculative finance, dan ponzi finance, akan berakhir dengan krisis dan kebangkrutan massal.

Penciptaan kredit yang masif, karena bank adalah pelaku ekonomi yang mengejar keuntungan, menciptakan leverage dan booms, dan kehancuran kredit menciptakan deleverage dan depressions.

photo
Kerentanan Sektor Keuangan. Instabilitas inheren sektor keuangan dan siklus bisnis. Data diolah IDEAS. - (IDEAS/Dialektika Republika)

Pendekatan progresif

Dalam pendekatan mainstream, suku bunga tinggi menjadi instrument kebijakan utama dalam stabilitas sistem keuangan. Ketika risiko bisnis meningkat saat resesi dan ekspektasi inflasi meningkat, untuk meredam tekanan harga umum bank sentral menaikkan suku bunga di mana sebagian besar beban kenaikan interest rate akan ditanggung oleh borrowers.

Sejak lama Indonesia terkenal menganut rezim suku bunga tinggi, dengan sektor perbankan menikmati selisih suku bunga kredit dan suku bunga simpanan paling tinggi di kawasan, pada 2021 di kisaran 5,26 persen, jauh di atas Malaysia yang hanya 1,88 persen.

Kenaikan suku bunga (baik riil maupun nominal) akan memperburuk default risk, melalui tiga jalur. Pertama, suku bunga yang lebih tinggi meningkatkan beban debt-servicing dari borrowers, membuat pembayaran bunga lebih sulit dilakukan.

Kedua, suku bunga yang lebih tinggi membuat semakin banyak high-risk borrowers yang datang untuk mengajukan kredit, sehingga meningkatkan masalah adverse selection.

Ketiga, suku bunga yang lebih tinggi membuat borrowers yang sudah menerima kredit terdorong terlibat dalam aktivitas yang lebih beresiko untuk memenuhi pembayaran bunga, sehingga meningkatkan masalah moral hazard.

Kekhawatiran rezim suku bunga rendah akan mendorong excessive risk-taking behavior, dapat diminimalkan ketika peran pembiayaan ekuitas semakin kuat dan peran pembiayaan utang semakin turun. Berbagai solusi sistemik terhadap krisis perbankan dan finansial, membawa kita pada pentingnya peran equity financing, bukan debt financing.

photo
Beyond Prudent Regulation. Reformasi jaring pengaman untuk stabilitas sektor keuangan. - (IDEAS/Dialektika Republika)

Dalam dunia yang ideal, pembiayaan ekuitas dan investasi langsung seharusnya memainkan peranan yang lebih besar. Dengan keseimbangan yang lebih baik antara utang dan ekuitas, risk-sharing akan meningkat secara luar biasa dan krisis finansial akan reda seketika.

Untuk mencegah bank run, pemerintah umumnya memberi jaminan kepada publik atas dana yang disimpan di bank. Keberadaan lembaga penjamin simpanan kini telah menjadi bagian tidak terpisahkan dari sistem perbankan modern. Namun, pada prinsip-nya, deposit insurance tidak boleh luas, apalagi tak terbatas.

Hal ini karena keberadaan deposit insurance akan menghapus insentif penabung untuk memonitor bank agar bank tidak melakukan aktivitas berisiko secara berlebihan, serta menurunkan insentif bank untuk menghindari membuat kredit berbunga tinggi yang berisiko. Dengan demikian, deposit insurance semakin memperburuk masalah moral hazard di perbankan, meningkatkan peluang bank failures di masa depan.

Untuk mencegah kejatuhan bank dan dampak rambatannya ke bank lain, otoritas umumnya memberikan bantuan darurat kepada bank yang mengalami kesulitan likuiditas. Dengan bank tetap dapat melanjutkan operasinya, diharapkan kredit akan terus mengalir dan menggerakkan perekonomian.

 
Dengan bank tetap dapat melanjutkan operasinya, diharapkan kredit akan terus mengalir dan menggerakkan perekonomian.
 
 

Dalam situasi krisis, discount lending policy yang diarahkan langsung ke bank kecil yang memberi kredit ke nasabah kecil, akan lebih efektif menurunkan cost of credit intermediation, yang akan membuat kredit dan sistem perbankan terus berjalan.

Dalam pendekatan mainstream, untuk mencegah kehancuran sistem perbankan akibat kegagalan sebuah bank, pemerintah umumnya melakukan bailout dengan mengambilalih bank gagal. Bailouts menggunakan dana pemerintah, sehingga beban akhir ditanggung oleh pembayar pajak. Bailouts secara jelas menguntungkan para kreditor dan pemilik modal yang pokok dan bunga utangnya akan dibayar.

Bailouts juga meningkatkan moral hazard: meningkatkan insentif future risk-taking, dan karenanya peluang future failures, sehingga meningkatkan kebutuhan untuk future rescues, termasuk future bailouts.

Alternatif yang lebih dapat diterima secara sosial adalah bail-ins: sektor finansial harus berkorban untuk penyelesaian krisis berupa restrukturisasi utang, dari penangguhan pembayaran cicilan pokok dan bunga utang, hingga penurunan atau bahkan penghapusan pokok dan bunga utang.

photo
Menteri Keuangan Sri Mulyani (kedua kiri) bersama Gubernur Bank Indonesia Perry Warjiyo (kedua kanan), Ketua Dewan Komisioner Otoritas Jasa Keuangan (OJK) Mahendra Siregar (kiri), Ketua Dewan Komisioner Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) Purbaya Yudhi Sadewa (kanan) memberikan keterangan pers terkait hasil rapat berkala KSSK tahun 2022 di Kementerian Keuangan, Jakarta, Senin (1/8/2022). - (ANTARA FOTO/Galih Pradipta)

Catatan atas RUU PPSK

Komite Stabilitas Sistem Keuangan (KSSK) menempati posisi sentral dalam RUU PPSK untuk memelihara stabilitas dan menangani krisis sistem keuangan. RUU PPSK menetapkan Menteri Keuangan sebagai ketua KSSK berhak membuat keputusan atas nama KSSK ketika terjadi deadlock.

Lebih jauh, Sekretariat KSSK ditetapkan RUU PPSK dipimpin oleh pejabat eselon 1 dari Kementerian Keuangan. Dominasi Menteri Keuangan ini membantu kecepatan pembuatan keputusan yang dibutuhkan dalam situasi krisis, tapi akan menurunkan validitas dan presisi keputusan, baik dari sisi hukum maupun ekonomi.

Mekanisme penetapan bank gagal berdampak sistemik dan mekanisme pengalihannya menjadi krusial untuk diatur secara rinci dan prudent tanpa mengorbankan kecepatan, diiringi transparansi dan kredibilitas pembuatan kebijakannya. Dibutuhkan penguatan Sekretariat KKSK untuk protokol stabilitas sektor keuangan yang kredibel dan tepat waktu.

 
Dibutuhkan penguatan Sekretariat KKSK untuk protokol stabilitas sektor keuangan yang kredibel dan tepat waktu.
 
 

Dan yang lebih urgen adalah mendorong KKSK untuk mampu mendeteksi dan mencegah krisis, dengan mengidentifikasi dan menekan aktivitas excessive risk-taking behavior sejak dini. Sekretariat KKSK perlu diberi kewenangan lebih besar agar koordinasi lintas lembaga, yaitu Kemenkeu, BI, OJK, dan LPS dapat berjalan lebih efektif dalam mendeteksi dan mencegah krisis.

RUU PPSK secara umum masih lemah upaya untuk menekan moral hazard di sektor keuangan. Stabilitas sistem pembiayaan berbasis utang hanya dapat dicapai dengan reformasi struktural terutama dengan membatasi ekspansi kredit dan leveraging, serta menghapus “subsidi publik” yang mendorong moral hazard, yaitu skema penjaminan simpanan dan bail-out atas kegagalan bank, khususnya bank “too large to fail”.

photo
Reformasi kerangka institusional dan risiko sektor keuangan. - (IDEAS/Dialektika Republika)

Upaya perluasan kebijakan penjaminan simpanan, dari hanya simpanan perbankan kini juga mencakup penjaminan polis asuransi, akan memperluas moral hazard dalam sistem keuangan. Bailouts masih menjadi pola umum penyelesaian kegagalan lembaga keuangan, meski telah ada upaya RUU PPSK ini untuk menjamin pengembalian biaya penyelamatan yang dilakukan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS).

Namun dalam situasi krisis, biaya penyelamatan sektor keuangan adalah sangat besar, sedangkan recovery rate adalah sulit dan rendah.

RUU PPSK juga masih lemah dalam upaya pembatasan kegiatan bank dan lembaga keuangan yang bersifat spekulatif dan berisiko tinggi, bahkan justru didorong dalam RUU ini.

 
Dalam situasi krisis, biaya penyelamatan sektor keuangan adalah sangat besar, sedangkan recovery rate adalah sulit dan rendah.
 
 

Sebagai misal, RUU ini memberikan kerangka regulasi untuk produk sekuritisasi aset dan juga kerangka kelembagaannya, badan pengelola instrumen keuangan (special purpose vehicle). Pengalaman krisis keuangan global 2008 secara jelas menunjukkan bahwa sekuritisasi memiliki risiko sistemik yang tinggi.

Untuk pengembangan pasar keuangan dan peningkatan likuiditas dunia usaha, akan jauh lebih strategis bagi pemerintah mendorong pasar obligasi korporasi yang hingga kuartal II 2022 masih sangat kecil ukurannya, hanya 2,4 persen dari PDB, sangat jauh dari Malaysia yang telah mencapai 55,1 persen dari PDB.

Lebih jauh, untuk stabilitas sistem keuangan, lembaga keuangan harus bergeser dari financial-based institution menjadi real sector-based institution. Sebagai misal, mengizinkan bank memiliki rekening investasi yang tidak dijamin, dengan bank berhak mengambil fee atas jasa intermediasi.

photo
Gubernur Bank Indonesia Perry Warjiyo. - (ANTARA FOTO/Galih Pradipta)

Dalam RUU PPSK ini, Bank Indonesia dibebankan tujuan ganda, mencapai stabilitas nilai rupiah dan memelihara stabilitas sistem pembayaran, serta mendukung pertumbuhan ekonomi. Dibebankannya tujuan pertumbuhan ekonomi ke BI, berpotensi melemahkan tujuan stabilitas nilai rupiah, yang merupakan indikator stabilitas makroekonomi terpenting.

Dalam RUU PPSK ini BI berwenang membeli SBN di pasar perdana untuk penanganan krisis sektor keuangan. Akan menjadi preseden buruk jika setelah pandemi Covid-19, masih dimungkinkan lagi bagi BI untuk membeli SBN di pasar perdana.

Untuk alasan apapun, monetisasi defisit anggaran pemerintah akan meruntuhkan independensi BI yang merupakan pilar utama stabilitas tingkat harga. Pembelian SBN di pasar perdana akan menggerus independensi BI dalam menjaga nilai rupiah.

Sementara itu, Otoritas Jasa Keuangan (OJK) dalam RUU PPSK kini akan melakukan pengaturan dan pengawasan seluruh kegiatan jasa keuangan, termasuk koperasi simpan pinjam. Ekspansi tugas OJK ini membutuhkan konsolidasi industri dan peningkatan kapasitas OJK yang signifikan untuk pengawasan yang efektif.

Fungsi pengawasan yang semakin berat ini ironisnya dihadapkan pada pembiayaan yang tidak mendorong kredibilitas di mana OJK terus mengenakan pungutan atas semua pihak yang melakukan kegiatan di sektor jasa keuangan, termasuk kini koperasi simpan pinjam. Integritas OJK sebagai pengawas sektor keuangan menjadi lemah karena ketergantungan yang semakin tinggi pada penarikan pungutan dari lembaga keuangan yang diawasi.

photo
Menteri Keuangan Sri Mulyani memberikan keterangan pers terkait hasil rapat berkala KSSK tahun 2022 di Kementerian Keuangan, Jakarta, Senin (1/8/2022). - (ANTARA FOTO/Galih Pradipta)

Pengawasan atas lembaga keuangan, termasuk koperasi simpan pinjam skala menengah-besar, menjadi tidak kredibel ketika dana pengawasan berasal dari pihak yang diawasi. Pembiayaan oleh APBN akan lebih menjaga marwah dan kredibilitas OJK, serta menghindari conflict of interest.

Namun demikian, ketentuan RUU PPSK tentang pendirian APEX Koperasi Keuangan dan PIKK (Perusahaan Induk Konglomerasi Keuangan) perlu diapresiasi. Untuk mengoptimalkan peran bagi koperasi simpan pinjam yang menjadi anggotanya, APEX Koperasi Keuangan harus diberikan akses dan kemudahan ke pendanaan dari non-anggota, seperti akses ke pendanaan di pasar modal.

Sementara PIKK yang bertanggung jawab untuk seluruh aktivitas konglomerasi keuangan, harus dipertegas perannya sebagai lender of last resort untuk lembaga jasa keuangan anggotanya.

photo
Ketua Dewan Komisioner Otoritas Jasa Keuangan (OJK) Mahendra Siregar menyampaikan paparan pada pertemuan The 4th Indonesia Fintech Summit yang diprakarasi oleh Otoritas Jasa Keuangan (OJK), BI, AFTECH, dan AFPI di Bali, Kamis (10/11/2022). - (ANTARA FOTO/Humas OJK)

Dalam RUU PPSK, LPS kini tidak hanya menjamin dana simpanan di perbankan, tapi juga polis asuransi. Implikasinya, LPS kini tidak hanya menetapkan dan memungut premi penjaminan simpanan saja, tapi juga premi penjaminan polis.

Penjaminan simpanan dan polis asuransi ini membuat cakupan penjaminan semakin luas, sehingga berpotensi membuat masalah moral hazard semakin luas dalam sistem keuangan. Penjaminan seharusnya hanya ditujukan untuk nasabah ritel yang “awam’ dan “lemah”, bukan sophisticated investor.

Lebih jauh, untuk menangani krisis, dalam RUU PPSK ini LPS dapat menempatkan dana di bank dalam penyehatan serta LPS menjamin seluruh penempatan dana pemerintah pusat di bank sistemik. Penempatan dana LPS dan pemerintah pusat di bank dalam penyehatan adalah bentuk discount lending dan bailout yang berpotensi meningkatkan moral hazard dan future risk-taking di sektor keuangan.

Maroko dan Pengembaraan Ibnu Battuta

Selama kurang lebih 29 tahun, Ibnu Battuta telah singgah di 44 negara.

SELENGKAPNYA

Penyesalan Para Pendurhaka

Tidak mungkin para pendurhaka akan diperlakukan sama seperti orang-orang yang patuh dan taat.

SELENGKAPNYA

Adab-Adab Nobar Piala Dunia

Dengan adab itu, Muslim bisa menyaksikan nobar Piala Dunia, tetapi dalam koridor tuntunan syariah.

SELENGKAPNYA