Sejumlah anggota DPR mengikuti rapat paripurna ke-26 masa persidangan V tahun 2021-2022 di Kompleks Parlemen, Senayan, Jakarta, Kamis (30/6/2022). | Prayogi/Republika.

Dialektika

Beban Utang dan Politik Anggaran

Kenaikan harga BBM bersubsidi sejatinya lebih mencerminkan politik anggaran pemerintah.

OLEH YUSUF WIBISONO, Direktur IDEAS; NAURA SITI ALIFAH, Peneliti IDEAS; FAJRI AZHARI, Peneliti IDEAS

Kenaikan harga bahan bakar minyak (BBM) beberapa waktu lalu yang menyita perhatian publik secara luas, menjadi contoh terkini ortodoksi belanja publik yang semakin memuncak pasca pandemi Covid-19.

Gejolak harga komoditas global membuka kebebalan pengelolaan APBN: belanja terikat, terutama beban utang dan belanja birokrasi, terus bertakhta meski kebutuhan terhadap perlindungan sosial dari inflasi dan penyelamatan dunia usaha dari resesi meningkat drastis. Menaikkan harga BBM di tengah tekanan harga domestik dan usaha rakyat yang baru pulih pasca pandemi menjadi respons pilihan atas kenaikan harga minyak dunia meski ruang fiskal masih memungkinkan alternatif lain.

Kenaikan harga minyak dunia sejak awal 2022 telah melonjakkan beban subsidi dan kompensasi energi di APBN 2022, dari semula Rp 162,0 triliun menjadi Rp 510,1 triliun. Dengan kata lain, perubahan asumsi harga minyak mentah dari 63 dolar AS per barel menjadi 100 dolar AS per barel, memberi tambahan beban fiskal Rp 348,1 triliun.

photo
Seorang buruh tani memanen sawit di perkebunan sawit milik PTPN VIII di Cikidang, Kabupaten Sukabumi, Jawa Barat, Rabu (27/10/2021). Eksportir utama komoditas seperti sawit, batu bara hingga nikel, kenaikan harga komoditas global juga telah meningkatkan penerimaan negara secara signifikan, diperkirakan Rp 420,1 triliun. - (ANTARA FOTO/Raisan Al Farisi)

Namun sebenarnya, di saat yang sama, seiring Indonesia adalah eksportir utama komoditas seperti sawit, batu bara hingga nikel, kenaikan harga komoditas global juga telah meningkatkan penerimaan negara secara signifikan, diperkirakan Rp 420,1 triliun. 

Dengan demikian, subsidi energi dan penerimaan negara dari komoditas adalah dua sisi mata uang yang sama. Harga keekonomian BBM domestik naik seiring melonjaknya harga minyak dunia, membuat beban subsidi energi meningkat secara drastis, tapi diiringi meningkatnya penerimaan negara.

Perubahan penerimaan negara dan belanja subsidi energi akibat gejolak harga komoditas global adalah dua pos yang saling meniadakan. Kenaikan ruang fiskal dari kenaikan harga komoditas sebesar Rp 420,1 triliun secara jelas sangat memadai untuk menyerap lonjakan beban subsidi energi sebesar Rp 348,1 triliun. Maka, kenaikan harga BBM bersubsidi sejatinya lebih mencerminkan politik anggaran pemerintah dibandingkan karena kenaikan harga minyak dunia.

 
Kenaikan harga BBM bersubsidi sejatinya lebih mencerminkan politik anggaran pemerintah dibandingkan karena kenaikan harga minyak dunia.
 
 

Sejumlah faktor yang berkontribusi pada pilihan politik anggaran ini adalah tertutupnya peluang menambah utang secara radikal seiring berakhirnya relaksasi batas defisit 3 persen dari produk domestik bruto (PDB) pada 2023, insensitifitas belanja publik terikat (non-discretionary expenditure) terutama pembayaran bunga utang dan belanja birokrasi, termasuk rendahnya sense of crisis yang terlihat jelas dari keengganan menunda pembangunan megaproyek yang tidak mendesak seperti Ibu Kota Negara (IKN) hingga upaya menekan penambahan stok utang pemerintah.

Seiring windfall komoditas yang dinikmati Indonesia sejak 2021, terlihat pemerintah berupaya menekan penciptaan utang baru. Bila pada semester II 2020 utang pemerintah bertambah rata-rata Rp 135 triliun per bulan, maka pada semester I 2021 angka ini menurun hanya Rp 80 triliun per bulan.

Seiring semakin tingginya harga komoditas global, penambahan utang pemerintah semakin menurun menjadi Rp 59 triliun per bulan pada semester II 2021 dan berpuncak di semester I 2022, yaitu hanya Rp 39 triliun per bulan. Semakin menurunnya pembuatan utang baru ini bersesuaian dengan amanat UU No 2/2020 di mana relaksasi defisit anggaran di atas 3 persen dari PDB berakhir pada 2023. Windfall komoditas mengizinkan transisi menuju defisit di bawah 3 persen dari PDB pada 2023 ini berjalan mulus.

photo
Politik Anggaran di Era Commodity Boom. Harga minyak dunia, subsidi energi, dan harga BBM Kasus APBN 2022. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Timbunan Utang 

Sejak pandemi, dengan defisit anggaran yang sangat masif, ketergantungan anggaran pada utang memuncak. Pasca krisis ekonomi 1997-1998, stok utang pemerintah terus meningkat dengan kecepatan yang semakin mengkhawatirkan.

Pada 2000-2004, utang pemerintah hanya bertambah Rp 16 triliun per tahun, dengan stok utang akhir 2004 di kisaran Rp 1.300 triliun. Pada 2005-2007, stok utang pemerintah bertambah Rp 38 triliun per tahun dan semakin meningkat menjadi Rp 96 triliun per tahun pada 2008-2010 seiring krisis global 2008 dan menjadi Rp 232 triliun per tahun pada 2011-2014 seiring berakhirnya commodity boom. Stok utang pemerintah akhir 2014 tercatat di kisaran Rp 2.600 triliun.

Pada periode Presiden Joko Widodo, pertambahan stok utang pemerintah melambung tinggi. Pada 2014-2019, stok utang bertambah rata-rata Rp 435 triliun per tahun, dan kemudian melonjak drastis pada 2020-2021 sebesar Rp 1.065 triliun per tahun seiring datangnya pandemi.

Seiring commodity boom dan kewajiban defisit anggaran kembali di bawah 3 persen dari PDB pada 2023, tambahan utang kami proyeksikan akan menurun pada 2022-2024 menjadi “hanya” Rp 565 triliun per tahun. Dengan proyeksi ini, stok utang pemerintah kami perkirakan akan menembus Rp 8.600 triliun pada akhir 2024.

photo
Pekerja memeriksa kualitas batu bara di area pengumpulan Dermaga Batu bara Kertapati milik PT Bukit Asam Tbk di Palembang, Sumatera Selatan, Selasa (4/1/2022). - (ANTARA FOTO/Nova Wahyudi)

Namun demikian, proyeksi ini konservatif mengingat tanda-tanda berakhirnya commodity boom telah terlihat sejak pertengahan tahun 2022 ini. 

Atas nama stimulus fiskal untuk melawan pandemi, politik anggaran menjadi semakin permisif terhadap utang. Pandemi telah meruntuhkan dua disiplin makroekonomi terpenting sekaligus: disiplin defisit anggaran 3 persen dari PDB dan independensi bank sentral.

Dengan berakhirnya commodity boom, tanpa kebijakan fundamental untuk memotong non-discretionary expenditure dan efisiensi pengeluaran, upaya menekan defisit di bawah 3 persen dari PDB pada 2023 akan sangat bergantung pada kinerja penerimaan perpajakan yang rendah.

Tanpa pandemi, kinerja penerimaan perpajakan (tax ratio) kita sudah rendah, rata-rata 10,1 persen dari PDB pada 2016-2019. Pasca Covid-19, kapasitas fiskal jatuh drastis, hanya 8,3 persen dari PDB pada 2020, untuk kemudian membaik seiring pemulihan dan commodity boom, yaitu 9,1 persen dan 10,3 persen pada 2021 dan 2022.

Namun konsolidasi fiskal menuju defisit 3 persen dari PDB pada 2023, sebagaimana amanat UU No 2/2020, harus berjalan dengan proyeksi tax ratio yang melemah seiring berakhirnya commodity boom, yaitu 9,6 persen dari PDB.

Dengan upaya mengejar defisit dibawah 3 persen dari PDB ditengah pelemahan //tax ratio//, maka pilihan kebijakan yang tersedia hanyalah memotong belanja, dimana dibawah kredo suci //mainstream// belanja terikat harus diterima tanpa syarat, terutama pembayaran beban utang, baik bunga utang dan terlebih cicilan pokok-nya. Maka yang tersisa hanyalah memotong terutama belanja tidak terikat (//discretionary expenditure//), terutama subsidi dan bantuan sosial. Dalam perspektif ini keputusan kenaikan harga BBM bersubsidi mendapatkan “pembenaran”.

photo
Timbunan yang Semakin Menggunung. Utang pemerintah yang meningkat makin cepat 2000-2024. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Melonjaknya beban utang berakar dari rendahnya penerimaan perpajakan. Setelah menyentuh level terendah pada 2012, yaitu 23,0 persen dari PDB, rasio stok utang terus melejit hingga kini menembus 40 persen pada 2021, serupa dengan kondisi pada 2005.

Ketika ketergantungan terhadap utang semakin meningkat, di saat yang sama, kinerja penerimaan perpajakan justru semakin menurun drastis. Dari kisaran 11,4 persen pada 2012, tax ratio terus menurun hingga 8,3 persen pada 2020.

Kesenjangan antara kapasitas fiskal dan beban utang ini diyakini akan bertahan cukup lama ke depan. Dengan tax ratio yang hanya akan pulih secara perlahan, sedangkan stok utang terhadap PDB telah meningkat drastis dan sulit diturunkan kecuali secara terbatas, maka stok utang pemerintah berpotensi terus meningkat ke depan secara signifikan. 

Pembuatan utang baru oleh pemerintah terus meningkat drastis dari waktu ke waktu, terutama melalui penerbitan Surat Berharga Negara (SBN). Di era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, penerbitan SBN dari hanya Rp 32,3 triliun pada 2004 melonjak hingga mencapai Rp 439 triliun pada 2014.

 
Peningkatan besaran utang baru setiap tahunnya terlihat berkorelasi kuat dengan besaran beban bunga utang dan cicilan pokok utang.
 
 

Di era Presiden Joko Widodo, penerbitan SBN melambung tinggi, dari Rp 522 triliun pada 2015 menjadi Rp 922 triliun pada 2019. Pasca pandemi, penerbitan SBN melonjak menembus Rp 1.541 triliun pada 2020 dan Rp 1.353 triliun pada 2021.

Peningkatan besaran utang baru setiap tahunnya terlihat berkorelasi kuat dengan besaran beban bunga utang dan cicilan pokok utang. Pada 2015, jumlah SBN yang jatuh tempo dan beban bunga SBN “baru” di kisaran Rp 300 triliun. Pada 2019, angka ini melonjak menembus Rp 700 triliun dan pasca pandemi, pada 2021, menembus Rp 800 triliun.

Strategi pengelolaan utang yang terfokus pada refinancing untuk memenuhi kewajiban pembayaran pokok dan bunga utang yang jatuh tempo, membuat pengelolaan utang hanya sekadar “gali lubang tutup lubang”. Utang baru dibuat untuk menutup kewajiban utang lama, stok utang tidak pernah menurun. Pengelolaan portofolio utang hanya sekadar debt switching dan buy back, dengan pemanis terms and conditions yang lebih baik.

photo
Jerat Utang yang Kian Dalam. Pembuatan utang baru dan beban utang, perkembangan SBN 2004-2021. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Beban yang Menyesakkan

Stok utang pemerintah yang terus meningkat, yang diiringi dengan beban utang yang semakin memberatkan, akan semakin melemahkan potensi pertumbuhan ekonomi jangka panjang di masa depan. Berlimpah bukti empiris kontemporer yang menunjukkan bahwa semakin tinggi stok utang pemerintah, semakin rendah pertumbuhan ekonominya.

Stok utang yang kian tinggi membuat alokasi anggaran publik akan semakin tidak bersifat pro-poor, dalam bentuk pembayaran bunga utang yang masif. Dengan sebagian besar anggaran publik mengalir ke kelompok elite, bahkan ke luar negeri, daya beli dan permintaan agregat akan selalu tertekan, membuat pertumbuhan ekonomi di bawah tingkat optimalnya.

Beban bunga utang terus meningkat, dan pasca pandemi melejit sangat tinggi. Bila pada 2015 beban bunga utang “baru” mencapai kisaran Rp 150 triliun, maka kini telah menembus Rp 440 triliun pada RAPBN 2023. Dengan kapasitas fiskal yang melemah, utang telah menjadi beban yang makin mengimpit.

photo
Harga Mahal Utang Pemerintah. Bunga utang dan perlindungan sosial di RAPBN 2023. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Beban bunga utang melonjak dari 17,9 persen dari penerimaan perpajakan pada 2019, menjadi 24,4 persen dari penerimaan pajak pada 2020, jauh di atas batas aman di kisaran 7-10 persen. Seiring pemulihan ekonomi, beban ini menurun, tapi tidak signfikan. Pada 2023 diproyeksikan rasio bunga utang terhadap penerimaan pajak masih akan berada di kisaran 21,9 persen.

Dengan hampir seperempat penerimaan perpajakan habis hanya untuk membayar beban bunga utang saja, maka ruang fiskal yang tersisa menjadi sangat terbatas. Dan angka ini sulit untuk turun ke depan.

Bertahan dengan paradigma mainstream yang sangat pro-kreditor (investor), tapi abai terhadap kondisi debitor, terutama kemampuan negara untuk melakukan stimulus fiskal dan perlindungan sosial kepada rakyat, terlihat menjadi amoral. Beban bunga utang di RAPBN 2023 senilai Rp 441 triliun untuk sejumlah kecil investor, setara dengan hampir seluruh subsidi dan bantuan sosial utama untuk ratusan juta rakyat mulai dari subsidi LPG tabung 3 kg, subsidi listrik, hingga bantuan langsung tunai (BLT) Desa. 

Ortodoksi Belanja Publik

Salah satu strategi anggaran terbesar Presiden Joko Widodo sejak awal menjabat adalah realokasi belanja tidak produktif, yaitu belanja subsidi energi ke belanja produktif, terutama anggaran infrastruktur. Namun demikian, Kementerian PUPR dan Kementerian Perhubungan yang merupakan garda terdepan pembangunan infrastruktur, ternyata bukanlah kementrian dengan anggaran terbesar.

Sepanjang 2015-2023, Kementerian PUPR mendapat alokasi Rp 993 triliun dan Kemenhub Rp 340 triliun. Kementerian/Lembaga dengan alokasi tertinggi sepanjang 2015-2023 adalah Kementerian Pertahanan Rp 1.067 triliun dan Polri Rp 849 triliun.

Meski menonjolkan program ketahanan pangan, tapi Kementerian Pertanian hanya mendapat alokasi Rp 173 triliun. Pola alokasi terlihat tidak banyak berubah di masa pandemi kecuali untuk Kementerian Sosial dan Kementerian Kesehatan.

photo
Ortodoksi Belanja Publik. Belanja pemerintah pusat terbesar menurut Kementerian Lembaga 2015-2023. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Rendahnya alokasi belanja modal terkonfirmasi dari belanja pemerintah pusat menurut jenis. Sepanjang 2015-2023, belanja modal hanya mendapat alokasi di kisaran Rp 1.800 triliun, lebih rendah dari alokasi untuk pembayaran bunga utang yang menembus Rp 2.590 triliun.

Meski menonjolkan reformasi birokrasi dengan jargon revolusi mental, tapi beban birokrasi ternyata menghabiskan anggaran terbesar, yaitu belanja pegawai Rp 3.250 triliun dan belanja barang Rp Rp 3.200 triliun. Di tengah terbatasnya ruang fiskal dan rendahnya kinerja perpajakan, kenaikan belanja birokrasi ini terlihat menjadi ironi.

Selain gagal meningkatkan kinerja perpajakan, birokrasi juga gagal menekan beban pembayaran bunga utang.

Waspadai Inflasi Dampak Kenaikan Harga BBM

Ikappi memprediksi kenaikan harga pangan akan terasa sepekan setelah kenaikan harga BBM.

SELENGKAPNYA

Simalakama Harga BBM

Perlu fleksibilitas kebijakan kenaikan harga BBM.

SELENGKAPNYA

Inflasi dan Profit yang Tergerus

Pemerintah menghadapi dilema menaikkan harga BBM atau tergerusnya profit harga komoditas global.

SELENGKAPNYA