Sunarsip | Daan Yahya | Republika
28 Jun 2021, 04:39 WIB

Kemandirian dan Kesinambungan Fiskal

Prinsip kemandirian fiskal menjadi perhatian besar pada sistem anggaran berimbang.

 

OLEH SUNARSIP

Sebagai pengajar mata kuliah Keuangan Negara (public finance), saya selalu mengajarkan kepada mahasiswa tentang sejarah sistem APBN yang berlaku di Indonesia. Tujuannya agar mahasiswa saya memiliki pengetahuan utuh tentang perjalanan sistem APBN kita dari waktu ke waktu.

Di masa Orde Lama, sistem anggarannya dikenal dengan Anggaran Moneter. Anggaran Moneter ini dikenal sebagai APBN Sosialisme ala Indonesia dari Orde Demokrasi Terpimpin. Pemerintah memberlakukan kebijakan anggaran defisit, tapi dibiayai dengan mencetak uang.

Terkait

Kebijakan ini diterapkan karena kebijakan politik saat itu tidak terlalu suka dengan utang luar negeri (ULN). Konsekuensinya, ULN tidak bertambah signifikan, tapi APBN telah menyebabkan dampak inflatoir yang besar. Pada pertengahan 1966, Indonesia mengalami gangguan berupa inflasi sangat tinggi (hyper inflation), mencapai 650 persen.

Pada 1967, Orde Lama berakhir dan terbentuk Kabinet Ampera (Kabinet Orde Baru pertama). Presidennya masih Sukarno, tapi roda pemerintahan dilaksanakan oleh Jenderal Soeharto. Menyadari bahaya dari kebijakan defisit yang dibiayai dengan mencetak uang, Kabinet Ampera memperkenalkan kebijakan anggaran berimbang (balanced budget) sejak pelaksanaan APBN 1967.

Setidaknya, terdapat empat prinsip yang dipegang melalui kebijakan anggaran berimbang ini. Pertama, defisit tidak boleh dibiayai dengan mencetak uang, tetapi dari pendapatan lain termasuk dari ULN yang diberlakukan secara intra-budgeter.

 
Setidaknya, terdapat empat prinsip yang dipegang melalui kebijakan anggaran berimbang.
 
 

Kedua, ULN hanya boleh untuk mendanai pengeluaran pembangunan (PP). Disiplin ini harus dijaga. Artinya, ULN tidak boleh dipakai untuk mendanai pengeluaran rutin (PR), pengeluaran operasional pemerintahan.

Ketiga, PR tidak boleh melebihi penerimaan dalam negeri (PDN). Bila PR naik maka PDN juga harus naik. Keempat, memperbesar tabungan pemerintah (internal saving). Tabungan pemerintah merupakan selisih dari PDN dikurangi PR. Tabungan pemerintah ini digunakan untuk mendanai PP.

Prinsip kemandirian fiskal menjadi perhatian besar pada sistem anggaran berimbang. Karenanya, Menteri Keuangan saat itu didorong agar mampu memupuk tabungan pemerintah dalam jumlah besar. Tujuannya, meningkatkan kemampuan pemerintah dalam mendanai PP secara mandiri, sehingga ULN dapat ditekan. Harapannya, konsep ULN sebagai dana pelengkap pembangunan dapat dijaga.

Setelah 32 tahun, Orde Baru berakhir. Pada 2000, pemerintah beralih ke prinsip anggaran tidak berimbang atau seringkali disebut anggaran defisit (deficit budget). Sumber penerimaan dan sumber pembiayaan dipisahkan secara tegas.

 
Pada 2000, pemerintah beralih ke prinsip anggaran tidak berimbang atau seringkali disebut anggaran defisit.
 
 

Pada APBN sebelumnya, pos untuk menutup defisit yang berasal dari ULN (disebut penerimaan pembangunan) dibukukan pada pos penerimaan negara. Sejak 2000, besarnya defisit dinyatakan secara ekplisit pada pos “Surplus/Defisit Anggaran” dan ditutup dari sumber-sumber yang dinyatakan pada pos “Pembiayaan Defisit”.

Salah satu yang terpenting adalah sistem anggaran tidak berimbang ini menekankan konsep kesinambungan fiskal (fiscal sustainability). Salah satu indikatornya adalah besarnya nilai keseimbangan primer (primary balance atau PB) dalam APBN.

PB seyogianya dijaga berada dalam posisi positif. Tujuannya agar APBN memiliki ruang untuk mengurangi utang. Sebaliknya, jika nilainya negatif, dalam jangka panjang dapat menyebabkan peningkatan utang secara signifikan.

Belakangan ini berita terkait terhadap kesinambungan fiskal kembali menjadi pembicaraan. Salah satunya karena dipicu oleh hasil review Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang memperlihatkan perkembangan utang pemerintah yang dinilai pesat dan rentan. Dinilai rentan karena seluruh indikator utang pemerintah telah melampaui batas-batas yang ditetapkan IMF dan International Debt Relief (IDR).

 
Pemicunya hasil review BPK yang memperlihatkan perkembangan utang pemerintah yang dinilai pesat dan rentan.
 
 

Sebenarnya, tidak perlu terkejut dengan hasil review BPK ini. Sebab, bila menggunakan konsep kesinambungan fiskal di atas, APBN kita sudah sejak lama dapat dikategorikan “tidak berkesinambungan”. 

Nilai pos PB kita sudah lama negatif. Tahun lalu, pos PB negatif sebesar Rp 642,2 triliun, rekor negatif tertinggi sejak diterapkannya sistem anggaran tidak berimbang. Apakah nilai PB kita pernah positif? Pernah. Yaitu, pada 2005-2011. Setelah itu, PB selalu negatif, dengan tren negatif yang meningkat, kecuali pada 2018 yang mendekati nol.

Sejauh ini, konsep kemandirian fiskal untuk APBN belum ada ukuran baku. Saya mencoba membuat formula sederhana dengan mengaplikasikan konsep kemandirian fiskal pada era sistem anggaran berimbang. Formula yang saya kembangkan adalah PDN dikurangi pos belanja negara (BN), di luar belanja modal (BM). 

BM dikeluarkan dari BN adalah dalam rangka mencari padanan dengan pos PR pada sistem anggaran berimbang. Saya menyadari, formula ini tidak sempurna dan tentu terbuka untuk didiskusikan.

 
Sejauh ini, konsep kemandirian fiskal untuk APBN belum ada ukuran baku.
 
 

Melalui formula ini, sejak 2012, PDN kita sudah tidak mampu menutupi seluruh BN (di luar BM). Puncaknya pada tahun lalu ketika selisih antara PDN dan BN (di luar BM) mengalami negatif Rp 824,8 triliun yang mengindikasikan bahwa utang pemerintah berpotensi tidak hanya digunakan untuk mendanai investasi pemerintah dan BM, tetapi telah digunakan untuk mendanai operasional pemerintahan. Dengan kata lain, APBN kita berpotensi jauh dari kata “mandiri”.

Harus diakui, kondisi APBN dan utang pemerintah memang cukup berat. Namun, perlu dicatat bahwa utang sebenarnya konsekuensi dari menurunnya PDN dan meningkatnya BN. Dalam kondisi saat ini, BN cenderung sulit dikurangi seiring dengan peningkatan beban akibat Covid-19. 

Di sisi lain, menaikkan pajak juga bukan kebijakan yang tepat saat ini. Dengan kata lain, kenaikan utang adalah suatu keniscayaan.

Meskipun kondisi utang pemerintah rentan, tapi juga tidak dapat disimpulkan bahwa pemerintah tak memiliki kemampuan untuk membayar. Perlu dicatat, jenis utang kita sudah tidak lagi seperti di era Orde Baru.

 
Menaikkan pajak juga bukan kebijakan yang tepat saat ini. Dengan kata lain, kenaikan utang adalah suatu keniscayaan.
 
 

Dulu, setiap tahun APBN harus menganggarkan pembayaran cicilan pokok dan bunganya. Kini, karena utang sebagian besar berbentuk surat utang (obligasi), APBN hanya menganggarkan pembayaran bunganya setiap tahun.

Sementara itu, obligasi yang jatuh tempo dapat dibiayai kembali (refinancing) dengan penerbitan surat utang baru dengan term baru, meskipun tentu akan lebih baik bila kita dapat mengurangi utang dengan menggunakan dana dari nilai BP yang positif.

Yang terpenting adalah meningkatkan manajemen pengelolaan utang dan sekaligus efektivitas realisasi belanja. Sehubungan dengan ini, pemerintah perlu melakukan hal-hal berikut.

 
Yang terpenting adalah meningkatkan manajemen pengelolaan utang dan sekaligus efektivitas realisasi belanja.
 
 

Pertama, menghilangkan anomali dalam pengelolaan fiskal, yaitu defisit anggaran mengalami peningkatan tetapi SILPA juga naik signifikan. Hal ini berarti realisasi utang lebih tinggi dibanding kebutuhan yang menunjukkan pengelolaan fiskal, khususnya terkait pembiayaan utang, kurang akurat.

Kedua, perlu melakukan penajaman alokasi anggaran. BN perlu lebih difokuskan pada penanganan pandemi dan pemulihan ekonomi. BN yang menghabiskan anggaran besar (yang bukan infrastruktur) sebaiknya ditunda untuk mengurangi tekanan pada defisit fiskal. 

Ketiga, perlu memperbaiki realisasi anggaran. Anggaran yang tidak tepat sasaran masih cukup tinggi, seperti pada bantuan sosial (bansos). Integrasi anggaran bansos dan subsidi perlu diwujudkan untuk mengurangi ketidaktepatan sasaran tersebut.

Ruang perbaikan masih terbuka. Yang terpenting adalah adanya kesadaran bahwa kita sedang sakit dan harus sembuh. Nuansa sense of crisis harus menjadi panglima dalam pengelolaan fiskal untuk mencegah pembengkakan defisit fiskal.


×