Ribuan massa dari berbagai aliansi ojek online (ojol) menggelar aksi di depan Gedung Sate, Kota Bandung, Rabu (21/9/2022). | Edi Yusuf/Republika

Dialektika

Subsidi BBM dan Reformasi Bansos

Dampak langsung kenaikan harga BBM adalah kenaikan biaya transportasi.

YUSUF WIBISONO, Direktur IDEAS; ASKAR MUHAMMAD, Peneliti IDEAS; SHOFIE AZZAHRA, Peneliti IDEAS; NAURA SITI ALIFAH, Peneliti IDEAS

Hingga kini, setiap kali harga minyak internasional bergejolak tajam dan beban subsidi bahan bakar minyak (BBM) membengkak tak tertahankan, setiap kali itu pula energi bangsa ini terkuras.

Keputusan pemerintah menaikkan harga BBM bersubsidi pada 3 September 2022 lalu, di tengah tekanan harga domestik dan usaha rakyat yang baru pulih pasca pandemi, jelas adalah pilihan kebijakan yang tak populer dan berisiko tinggi.

Kenaikan harga minyak dunia sejak awal 2022 menjadi alasan utama karena telah melonjakkan beban subsidi dan kompensasi energi di APBN 2022.

photo
Buruh berunjuk rasa di Jalan Pahlawan, Surabaya, Jawa Timur, Senin (19/9/2022). Ratusan buruh tersebut menyerukan berbagai tuntutan salah satunya menolak kenaikan harga Bahan Bakar Minyak (BBM). - (ANTARA FOTO/Didik Suhartono)

Urgensi reformasi subsidi

Subsidi atas komoditas yang dipandang penting bagi masyarakat miskin (commodity subsidies), terutama subsidi energi, selalu kontroversial terkait ketepatan sasarannya. Sejak lama, berlimpah bukti empiris yang menunjukkan bahwa subsidi BBM lebih banyak dinikmati oleh kelas menengah atas dibandingkan kelompok miskin.

Terkini, berdasarkan Susenas Maret 2021, kami menemukan hal serupa: subsidi BBM sangat tidak tepat sasaran. Kami mengestimasi 40 persen kelas terbawah hanya menikmati 19,5 persen BBM bersubsidi, sedangkan 40 persen kelas menengah dan 20 persen kelas teratas menikmati masing-masing 45,8 persen dan 34,7 persen.

Hal serupa juga terjadi pada subsidi LPG 3 kg, di mana kelas 40 persen termiskin menikmati hanya 32,4 persen LPG bersubsidi. 

Dengan pengguna BBM bersubsidi yang tidak dibatasi, ketepatsasaran subsidi sangat sulit dilakukan, terlebih adanya kemudahan transportasi dan distribusi membuat pengalihan penggunaan dan penjualan di pasar gelap sulit dihalangi. Subsidi BBM semakin tidak tepat sasaran ketika disparitas harga BBM bersubsidi dan BBM non-subsidi semakin lebar. 

Subsidi bukanlah sesuatu yang tabu, yang menjadi isu adalah desain subsidi agar efektif dan tepat sasaran. Desain subsidi terbaik adalah subsidi yang diarahkan dan tepat diterima oleh mereka yang berhak (targeted subsidy).

photo
Urgensi Reformasi Subsidi. Komparasi Ketepatan Sasaran Subsidi Komoditas dan Targeted Subsidy 2021. Data Diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Dengan basis data kemiskinan secara mikro, by name by address, ketepatsasaran targeted-subsidy jauh lebih baik. Penerima Program Keluarga Harapan (PKH) sebesar 52,5 persen dari kelas 40 persen termiskin. Sedangkan program Bantuan Pangan Non Tunai (BPNT) sebesar 56,8 persen penerimanya adalah kelas 40 persen termiskin.

Jika subsidi komoditas sangat tidak tepat sasaran dan targeted subsidy sebaliknya, mengapa penolakan masyarakat, terutama dari kelas menengah bawah, pada kebijakan ini sangat tinggi? Timing kebijakan ini sangat buruk.

Menaikkan harga BBM di tengah tekanan harga domestik dan usaha rakyat yang baru pulih pasca pandemi, meski ruang fiskal masih memungkinkan alternatif lain dan politik anggaran non mainstream belum pernah diupayakan secara serius, dilihat publik sebagai bentuk ketidakberpihakan yang nyata.

Dampak langsung kenaikan harga BBM adalah kenaikan biaya transportasi. Sebagian besar kelas menengah bawah sangat bergantung pada sepeda motor sebagai alat transportasi utama dan bahkan sebagai faktor produksi terpenting.

 
Ada tekanan kepada harga-harga secara umum karena posisi BBM sebagai input produksi yang penting dan signifikan di hampir semua sektor perekonomian.
 
 

Lebih jauh, terdapat tekanan kepada harga-harga secara umum karena posisi BBM sebagai input produksi yang penting dan signifikan di hampir semua sektor perekonomian. Maka beban kenaikan harga BBM adalah signifikan.

Namun program kompensasi atas kebijakan ini jauh dari sempurna akibat lemahnya sistem perlindungan sosial. Pada 2015, program bantuan langsung tunai (BLT) BBM sebagai kompensasi kenaikan harga BBM bersubsidi hanya menjangkau 12,7 juta rumah tangga dengan prevalensi 40 persen kelas termiskin hanya di kisaran 30 persen.

Pada 2020, seluruh program bantuan sosial pemerintah pusat, pemerintah daerah hingga pemerintah desa (BLT Dana Desa) mampu menjangkau 32,6 juta rumah tangga, tapi prevalensi 40 persen kelas termiskin masih jauh dari sempurna, di kisaran 60 persen. Ketika kini pemerintah menjanjikan kompensasi kenaikan BBM bersubsidi kepada 20,6 juta rumah tangga dan 14,6 juta pekerja berupah rendah, dibutuhkan perbaikan sistem perlindungan sosial yang signifikan agar kelas termiskin benar-benar terlindungi.

Bantuan sosial untuk rakyat

Cakupan bansos dari pemerintah untuk keluarga miskin secara umum masih jauh dari sempurna dan secara memprihatinkan justru memperlihatkan kecenderungan semakin memburuk. Pada 2015, cakupan program bansos pemerintah mampu menjangkau 67,0 persen dari kelas rumah tangga termiskin.

Pada 2018, angka ini menurun menjadi hanya 58,4 persen, dan pada 2021, di masa pandemi, kembali turun menjadi hanya 51,5 persen. Semakin banyaknya keluarga miskin yang tidak teridentifikasi dalam basis data kemiskinan dan karenanya menjadi tidak terjangkau oleh program bansos (exclusion error) hingga di kisaran 50 persen adalah sangat mengkhawatirkan. 

Lebih jauh, memburuknya exclusion error ini diikuti oleh meningkatnya inclusion error. Mereka yang tidak berhak, yaitu kelas 60 persen teratas, tapi justru mendapat bantuan sosial. Pada 2015, sebanyak 45,0 persen kelas menengah dan 17,0 persen kelas teratas menerima bansos.

Pada 2021, angka ini memburuk, sebanyak 41,7 persen kelas menengah dan 25,6 persen kelas teratas menerima bansos.

 
Penyaluran bansos yang tidak tepat sasaran dan lamban di tengah krisis adalah amat memprihatinkan.
 
 

Menjadi krusial bagi pemerintah untuk memperbaiki sistem bansos secepatnya. Penyaluran bansos yang tidak tepat sasaran dan lamban di tengah krisis adalah amat memprihatinkan. Persoalan cenderung berulang, yang berakar dari kombinasi ketidaksiapan birokrasi merespons situasi krisis yang dalam dan tak terduga, lemahnya kepemimpinan dengan kapasitas untuk mengontrol akuntabilitas dan koordinasi lintas aktor, serta lemahnya basis data penerima.

Berdasarkan Susenas September 2020, kami menemukan bahwa bansos pemerintah pusat hanya mampu mencakup 46,9 persen keluarga termiskin, sehingga exclusion error mencapai 53,1 persen. Namun, jika bansos dari pemerintah pusat digabungkan dengan bansos dari pemerintah daerah dan juga pemerintah desa (BLT Desa), maka keluarga termiskin yang tercakup bansos meningkat hingga 57,8 persen, sehingga exclusion error turun menjadi 42,2 persen.

Namun, di saat yang sama, bansos pemerintah daerah dan desa ini juga meningkatkan inclusion error, dari 29,7 persen menjadi 37,7 persen.

Eksistensi inclusion error maupun exclusion error sebenarnya normal karena tidak ada sistem pentargetan yang sempurna. Dan di masa pandemi, ketika sebagian besar kelompok masyarakat rentan terjatuh dalam kemiskinan, inclusion error hampir dapat diabaikan.

photo
Kompensasi yang tidak Memadai. Konsumsi BBM Bersubsidi dan Bantuan Sosial untuk Kelompok Miskin 2021. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Namun sebaliknya, untuk exclusion error, tingkat toleransi kita menjadi harus sangat minimal, bahkan tidak boleh ada satu pun yang berhak yang terlewat (no one left behind).

Dengan exclusion error pada 2021 yang sangat tinggi, hingga 48,5 persen, maka menjadi krusial bagi pemerintah untuk secepatnya meminimalkan exclusion error dengan pengumpulan (collecting) data secara reguler, bahkan real-time updating, baik melalui mekanisme sensus, survei, usulan komunitas, hingga self-reporting dengan proses validasi.

Bagi keluarga miskin, bansos adalah sangat signifikan untuk bertahan melewati krisis. Menjadi krusial untuk mengintensifkan bantuan sosial bagi keluarga miskin dan membuatnya menjadi reguler dan permanen selama pandemi belum berakhir dan pemulihan ekonomi masih jauh dari normal.

Lebih jauh, kami menemukan bahwa integrasi antar program bansos pemerintah adalah lemah. Jika bansos terintegrasi dengan baik, cakupan bansos tepat sasaran dapat ditingkatkan secara signifikan. Pada 2020, rumah tangga yang menerima bansos pemerintah (pusat, daerah dan desa) lebih dari 1 program mencapai 36,1 persen.

Dalam kondisi ideal, ketika sistem data bansos sempurna, maka setiap keluarga miskin hanya menerima 1 bansos. Penerima 1 bansos hanya mencapai 63,9 persen, itu pun dengan hanya setengahnya saja yang tepat sasaran ke 40 persen keluarga termiskin.

Kasus keluarga miskin menerima lebih dari 1 bansos sebenarnya dapat diterima dan bahkan harus dipandang sebagai bentuk komplementaritas antar bansos. Namun hal ini lebih dapat diterima jika exclusion error telah mendekati nol. Ketika tingkat exclusion error adalah tinggi, maka tumpang tindih antar bansos adalah memprihatinkan.

Tumpang tindih antar bansos ini juga terjadi di antara sesama bansos pemerintah pusat. Dengan aktor pelaksana dan basis data yang sudah terintegrasi, fragmentasi program bansos pemerintah pusat ini memprihatinkan, mengingat di saat yang sama cakupan tepat sasaran bansos pemerintah pusat juga masih rendah.

Permasalahan berikutnya terkait dengan bentuk program. Targeted subsidy yang mengambil bentuk program bantuan tunai, baik unconditional cash transfer seperti BLT maupun conditional cash transfer seperti program keluarga harapan (PKH), menyimpan banyak masalah.

Meski dibutuhkan oleh kelompok miskin yang paling rentan dan tidak mampu bekerja, program "bagi-bagi uang" seperti ini diyakini tidak efektif karena sangat mudah disalahgunakan untuk kepentingan politik, tingkat salah sasaran yang tinggi, rawan korupsi, dan menimbulkan dampak negatif terhadap modal sosial (social capital) masyarakat.

photo
Lemah Sasaran Bantuan Sosial. Rendah Cakupan Kelompok Miskin dalam Program Perlindungan Sosial 2020. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Transformasi subsidi BBM

Terlepas dari kenaikan harga minyak dunia dan terbatasnya ruang fiskal, subsidi BBM sudah selayaknya dicabut. Ke depan, selayaknya kita melepaskan politik sejauh-jauhnya dari subsidi BBM dan menjadikannya objek reformasi jangka panjang.

Subsidi BBM telah menimbulkan banyak distorsi dalam perekonomian, terutama konsumsi BBM oleh rumah tangga kaya yang semakin tidak terkendali, terutama untuk kendaraan bermotor pribadi. Konsumsi BBM bersubsidi yang sangat didominasi kelompok kaya, membuat kesenjangan dalam konsumsi BBM menjadi tinggi, dengan gini ratio mencapai 0,30. Distribusi konsumsi LPG bersubsidi jauh lebih tepat sasaran dengan gini ratio hanya 0,11.

Dengan dominasi kendaraan bermotor pribadi dalam sistem transportasi, BBM bersubsidi berkontribusi bagi kemacetan di berbagai kota besar yang kini masalahnya semakin meningkat menuju kemacetan total (grid-lock). Menghapus subsidi BBM juga akan berdampak positif pada penghematan energi, pengembangan energi terbarukan, dan mengurangi emisi karbon.

Seluruh inefisiensi perekonomian yang terkait dengan BBM juga dapat ditekan, seperti lonjakan penjualan kendaraan bermotor pribadi dan penambahan ruas jalan tol.

photo
Cermin Buram Transportasi Massal. Ketergantungan Kelas Menengah pada Motor dan Kelas Atas pada Mobil 2021. Data diolah IDEAS - (IDEAS/Dialektika Republika)

Namun demikian, penghapusan subsidi BBM harus dilakukan secara bertahap dan memastikan bahwa reformasi adil dan berpihak pada kelompok miskin. Keluarga miskin sangat bergantung pada sepeda motor untuk kebutuhan transportasi, termasuk bekerja dan mencari nafkah.

Maka, langkah pendistribusian BBM bersubsidi secara tertutup seharusnya diupayakan seperti SPBU khusus sepeda motor dan SPBU khusus nelayan. Kenaikan harga BBM secara signifikan, memukul keras tidak hanya kelas bawah, tapi juga kelas menengah.

Sekitar 80 persen dari kelas menengah hanya memiliki sepeda motor. Memberi akses BBM bersubsidi hanya kepada pemilik sepeda motor memberi pesan keberpihakan yang kuat.

photo
Pengendara motor antre membeli bahan bakar minyak (BBM) pertalite di Stasiun Pengisian Bahan Bakar Umum (SPBU) di Jalan Jaksa Agung Suprapto, Surabaya, Jawa Timur, Rabu (31/8/2022). Antrean di sejumlah SPBU di Surabaya tersebut terkait adanya rencana kenaikan harga BBM jenis pertalite dan solar. - (ANTARA FOTO/Didik Suhartono)

Ketika subsidi BBM dicabut, kita juga tidak melihat dana hasil penghematan subsidi BBM digunakan untuk affirmative policy seperti membangun sarana transportasi massal yang dapat dirasakan hasilnya dalam waktu cepat dan dalam cara yang berkeadilan, seperti pembangunan bus rapid transport (BRT) dan jaringan kereta api, khususnya untuk daerah perkotaan di Jawa dan Sumatra.

Namun yang kita saksikan yang justru dipacu adalah pembangunan jalan tol bahkan diiringi dengan pembebasan pajak untuk pembelian mobil baru. Menjadi ironis ketika subsidi BBM dihapus secara progresif, tapi transportasi massal terus dibiarkan dalam kondisi buruk, sehingga penjualan kendaraan bermotor pribadi terus melonjak.

Penghapusan subsidi BBM kehilangan kredibilitas ketika fokus pembangunan infrastruktur terus berorientasi pada kendaraan pribadi, yaitu jalan tol, termasuk jalan tol dalam kota.